Fenomena dugaan “kematian” Hak Guna Usaha (HGU) di areal perkebunan milik PTPN IV Kebun Timur di Kecamatan Batahan, Kabupaten Mandailing Natal, bukan sekadar persoalan administratif, melainkan menyentuh inti krisis tata kelola agraria nasional. Ketika suatu entitas negara tetap menjalankan aktivitas ekonomi di atas tanah tanpa legalitas hak atas tanah yang sah, maka yang dipertaruhkan bukan hanya kepastian hukum, tetapi juga legitimasi negara dalam mengelola sumber daya agraria secara adil dan konstitusional.
Dalam kerangka hukum positif, keberadaan HGU merupakan syarat mutlak bagi penguasaan tanah negara untuk kepentingan usaha perkebunan sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Pokok Agraria Nomor 5 Tahun 1960. Pasal 28 secara tegas menyebutkan bahwa HGU adalah hak untuk mengusahakan tanah yang dikuasai langsung oleh negara dalam jangka waktu tertentu untuk usaha pertanian, perkebunan, perikanan, atau peternakan. Artinya, tanpa HGU, tidak ada dasar hukum yang sah bagi perusahaan untuk mengelola lahan tersebut, sekalipun berstatus badan usaha milik negara.
Fakta bahwa PTPN IV di duga hanya berlandaskan izin prinsip dan izin lokasi selama belasan tahun tanpa peningkatan menjadi HGU menunjukkan adanya deviasi serius dalam praktik administrasi pertanahan. Secara normatif, izin lokasi bersifat sementara dan memiliki batas waktu, yang berfungsi sebagai pintu awal sebelum diterbitkannya hak atas tanah definitif. Ketika tahapan ini tidak ditindaklanjuti, maka penguasaan lahan berpotensi dikualifikasikan sebagai cacat hukum, bahkan dapat dikategorikan sebagai perbuatan melawan hukum oleh badan atau pejabat pemerintahan.
Begitupun, jika sejak awal Hak Guna Usaha (HGU) tidak pernah terbit, maka secara yuridis tidak pernah ada hak yang melekat, sehingga seluruh aktivitas pengelolaan lahan oleh korporasi—termasuk badan usaha milik negara—kehilangan dasar legalitasnya dan berpotensi dikualifikasikan sebagai penguasaan tanpa hak atas tanah negara. Dalam perspektif Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2014 tentang Perkebunan, khususnya Pasal 42, setiap pelaku usaha perkebunan wajib memiliki hak atas tanah yang sah sebagai prasyarat operasional, yang berarti ketiadaan HGU bukan sekadar pelanggaran administratif, melainkan cacat fundamental yang menggugurkan legitimasi usaha itu sendiri. Data konflik agraria nasional dalam satu dekade terakhir menunjukkan bahwa sebagian besar sengketa perkebunan bersumber dari lemahnya legalitas hak dan tumpang tindih penguasaan, yang menciptakan situasi di mana aktivitas ekonomi tetap berjalan secara de facto, tetapi tidak memiliki pijakan hukum secara de jure. Kondisi ini menempatkan negara dalam posisi paradoksal: di satu sisi menetapkan norma hukum yang tegas, namun di sisi lain membiarkan praktik yang menyimpang berlangsung tanpa koreksi, sehingga melahirkan ruang abu-abu hukum yang berbahaya—di mana hukum tidak lagi menjadi instrumen pengendali, melainkan sekadar simbol normatif tanpa daya paksa. Dalam kerangka negara hukum, pembiaran semacam ini tidak hanya merusak tata kelola agraria, tetapi juga menggerus prinsip akuntabilitas publik dan membuka ruang bagi praktik onrechtmatige overheidsdaad, yakni perbuatan melawan hukum oleh penguasa yang seharusnya justru menjadi penjaga tertib hukum itu sendiri.
Konflik agraria yang terjadi di desa Batahan I, Batahan IV, dan Kampung Kapas I memperlihatkan wajah konkret dari ketimpangan tersebut. Di satu sisi, masyarakat memiliki klaim berbasis sertifikat hak milik dan riwayat penguasaan sejak program transmigrasi. Di sisi lain, perusahaan tetap menjalankan aktivitas perkebunan tanpa kejelasan status hak. Tumpang tindih ini bukan sekadar konflik horizontal, melainkan refleksi kegagalan negara dalam melakukan penataan ulang struktur penguasaan tanah.
Dalam perspektif hukum agraria, keberadaan masyarakat sebagai subjek hukum yang memiliki alas hak yang sah tidak dapat dikesampingkan oleh entitas korporasi, sekalipun milik negara. Prinsip pengakuan terhadap hak-hak rakyat atas tanah, sebagaimana diamanatkan dalam UUPA, menempatkan negara sebagai regulator yang wajib menjamin keadilan distribusi, bukan sebagai aktor yang justru menciptakan ketidakpastian dan konflik berkepanjangan.
Lebih jauh, Pasal 33 UUPA menegaskan bahwa tanah yang tidak diusahakan selama tiga tahun berturut-turut dapat menyebabkan hak tersebut batal demi hukum dan kembali kepada negara. Dalam konteks ini, apabila sejak awal HGU tidak pernah ada, maka tanah tersebut secara prinsip tetap berada dalam penguasaan negara dan harus didistribusikan sesuai dengan agenda reforma agraria. Ini membuka ruang bagi masyarakat untuk memperoleh kembali hak atas tanah yang selama ini disengketakan.
Metafora “zombie agraria” yang hidup dalam imajinasi publik sejatinya bukan sekadar retorika, melainkan diagnosis sosial atas kegagalan struktural negara dalam menegakkan rezim hukum pertanahan secara konsisten. Ketika aktivitas ekonomi—dalam skala korporasi—tetap berlangsung di atas tanah yang tidak memiliki dasar legal berupa HGU yang sah, maka yang terjadi bukan hanya pelanggaran administratif, tetapi juga erosi prinsip negara hukum itu sendiri. Dalam kerangka Undang-Undang Pokok Agraria Nomor 5 Tahun 1960, setiap penguasaan tanah wajib memiliki legitimasi hak yang jelas, terukur, dan dapat diuji secara yuridis; tanpa itu, penguasaan tersebut berpotensi dikategorikan sebagai onrechtmatige overheidsdaad atau perbuatan melawan hukum oleh penguasa. Data konflik agraria di Indonesia dalam satu dekade terakhir menunjukkan bahwa mayoritas sengketa bersumber dari tumpang tindih klaim dan lemahnya legalitas hak, yang diperparah oleh pembiaran institusional—sebuah kondisi yang menciptakan ruang bagi praktik “tanah tanpa hukum” yang terus beroperasi secara de facto. Dalam konteks ini, negara tampak mengalami disfungsi otoritas: di satu sisi menetapkan norma hukum yang tegas, namun di sisi lain gagal memastikan implementasinya di lapangan. Akibatnya, hukum tidak lagi menjadi instrumen pengatur, melainkan sekadar simbol normatif yang kehilangan daya paksa. Jika kondisi ini terus dibiarkan, maka “zombie agraria” bukan hanya metafora, tetapi realitas permanen yang menggerogoti legitimasi negara dan memperdalam ketidakadilan struktural dalam penguasaan tanah di Indonesia.
Oleh karena itu, tuntutan audit menyeluruh atas legalitas lahan bukan sekadar aspirasi sosial, melainkan imperatif konstitusional yang sejalan dengan pandangan pakar hukum agraria nasional Prof. Dr. AP Parlindungan Lubis dalam karya monumentalnya Komentar Atas UUPA No. 5 Tahun 1960, yang menegaskan bahwa setiap penguasaan tanah oleh subjek hukum—termasuk negara melalui badan usaha—harus tunduk pada asas legalitas, kepastian hukum, dan fungsi sosial tanah; dalam perspektif ini, ketiadaan atau cacatnya HGU tidak dapat ditoleransi sebagai “ruang abu-abu tata kelola agraria”, melainkan harus di pandang sebagai bentuk penyimpangan hukum yang wajib dikoreksi melalui tindakan administratif dan bila perlu, penegakan hukum yang tegas. Pemerintah melalui Kementerian ATR/BPN dan otoritas daerah dituntut tidak sekadar menjadi fasilitator formal, tetapi aktor aktif yang melakukan verifikasi yuridis dan faktual secara transparan, meliputi penelusuran riwayat hak, keabsahan izin lokasi, pemenuhan syarat formil dan materil HGU, serta pengujian klaim masyarakat berbasis bukti hak milik atau penguasaan lama; sebab sebagaimana diingatkan Parlindungan, hukum agraria tidak boleh membiarkan adanya “penguasaan tanpa hak” yang berlangsung terus-menerus karena hal itu merusak struktur keadilan agraria dan membuka ruang konflik struktural yang laten. Tanpa audit yang komprehensif dan akuntabel, negara berisiko terjebak dalam praktik pembiaran yang justru bertentangan dengan semangat Undang-Undang Pokok Agraria Nomor 5 Tahun 1960, di mana tanah seharusnya dikelola untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat, bukan menjadi objek sengketa berkepanjangan akibat kelalaian administrasi dan ketidaktaatan pada prinsip-prinsip dasar hukum agraria nasional.
Pada akhirnya, apabila terbukti bahwa Hak Guna Usaha (HGU) tidak pernah terbit atau telah berakhir tanpa perpanjangan yang sah, maka konsekuensi hukumnya bersifat imperatif: tanah tersebut harus dikembalikan ke dalam penguasaan negara sebagai tanah negara bebas, untuk kemudian didistribusikan kepada rakyat melalui skema reforma agraria. Inilah esensi normatif dari Undang-Undang Pokok Agraria Nomor 5 Tahun 1960—bahwa tanah bukan instrumen akumulasi korporasi, melainkan sumber keadilan sosial yang harus dikelola sebesar-besarnya untuk kemakmuran rakyat. Dalam konteks Mandailing Natal, situasi ini bukan sekadar sengketa administratif, tetapi momentum korektif bagi negara untuk memulihkan kedaulatan hukum agraria, sekaligus mengakui dan melindungi hak-hak masyarakat, termasuk tanah ulayat yang selama ini terpinggirkan oleh praktik penguasaan tanpa legitimasi. Seperti ditegaskan Prof. AP Parlindungan Lubis, tidak boleh ada ruang bagi “penguasaan tanpa hak” dalam sistem hukum agraria nasional—sebab di situlah hukum kehilangan makna, dan keadilan berubah menjadi ilusi.
Demikian.
Penulis Sjahrir Nasution, SE, MM., Konsultasn Ekonomi & Bisnis serta Adv. M.Taufik Umar Dani Harahap, SH., Praktisi Hukum.
