Potret kegelisahan publik atas tata kelola agraria yang kian menjauh dari mandat konstitusi. Kasus dugaan perubahan status Hak Guna Usaha (HGU) menjadi Hak Guna Bangunan (HGB) di kawasan PTPN Regional 1 membuka kembali luka lama: relasi kuasa antara negara, korporasi, dan rakyat dalam penguasaan tanah. Di tengah agenda reforma agraria yang dijanjikan, praktik-praktik administratif yang “melompat prosedur” justru menimbulkan pertanyaan mendasar—apakah hukum masih menjadi panglima, atau sekadar instrumen legitimasi kekuasaan ekonomi?.
Secara normatif, Undang-Undang Pokok Agraria Nomor 5 Tahun 1960 (UUPA) telah menegaskan bahwa tanah dengan status HGU yang berakhir harus kembali menjadi tanah negara. Dalam kerangka itu, negara berkewajiban mendistribusikannya melalui skema reforma agraria untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Prinsip ini bukan sekadar norma hukum, tetapi amanat ideologis Pasal 33 UUD 1945. Maka, ketika HGU yang belum berakhir atau bahkan tanpa mekanisme yang sah diubah menjadi HGB untuk kepentingan komersial, terdapat indikasi deviasi serius dari filosofi dasar penguasaan tanah di Indonesia.
Dalam perspektif Undang-Undang Pokok Agraria Nomor 5 Tahun 1960, tanah dengan alas hak HGU pada hakikatnya adalah tanah negara yang “dipinjamkan” kepada pemegang hak untuk diusahakan dalam jangka waktu tertentu, sehingga ketika masa hak itu berakhir—atau ketika terjadi perubahan peruntukan yang mendasar—tanah tersebut semestinya terlebih dahulu kembali menjadi tanah negara bebas sebagai objek kebijakan reforma agraria, bukan langsung “disulap” menjadi HGB untuk kepentingan komersial. Pandangan Prof. Dr.A.P. Parlindungan Lubis, SH., dalam Komentar atas UUPA No.5 Tahun 1960 menegaskan bahwa negara tidak boleh kehilangan kontrol atas tanah yang memiliki fungsi sosial, dan setiap perubahan hak harus tunduk pada prinsip keadilan distributif, bukan sekadar prosedur administratif. Di titik ini, ketentuan Peraturan Menteri ATR/BPN Nomor 18 Tahun 2021—khususnya Pasal 163 hingga 168—memang membuka ruang perubahan HGU menjadi HGB, tetapi secara limitatif hanya untuk kebutuhan penunjang usaha atau akibat perubahan RTRW, sehingga tidak dapat ditafsirkan sebagai legitimasi untuk mengalihkan ribuan hektare lahan perkebunan menjadi kawasan elite. Ketika perubahan itu melampaui batas rasionalitas “penunjang usaha” dan berorientasi pada kapitalisasi ruang, maka yang terjadi bukan lagi kebijakan agraria, melainkan komersialisasi aset negara yang berpotensi menegasikan mandat konstitusional Pasal 33 UUD 1945 serta mereduksi reforma agraria menjadi sekadar retorika.
Poin krusial yang kerap diabaikan adalah bahwa ketika HGU berakhir atau dialihkan secara substansial, tanah tersebut secara doktrinal kembali menjadi tanah negara bebas dan semestinya terlebih dahulu ditempatkan sebagai objek reforma agraria sesuai amanat Undang-Undang Pokok Agraria Nomor 5 Tahun 1960, sebelum berbicara soal konversi teknis ke bentuk hak lain; dalam kerangka itu, kewajiban penyerahan minimal 20 persen lahan kepada negara sebagaimana ditegaskan dalam Pasal 165 Peraturan Menteri ATR/BPN Nomor 18 Tahun 2021 bukan sekadar syarat administratif, melainkan instrumen korektif untuk menjaga keseimbangan antara kepentingan privat dan kepentingan publik. Namun praktik menunjukkan paradoks: kewajiban yang bersifat imperatif ini justru direduksi menjadi opsional dengan dalih ketiadaan petunjuk teknis, seolah-olah kekosongan juknis dapat menunda berlakunya norma hukum. Dalam perspektif hukum administrasi negara, argumentasi demikian tidak berdiri, karena asas legalitas dan asas pemerintahan yang baik (AUPB) mengharuskan setiap keputusan tetap tunduk pada norma yang lebih tinggi; akibatnya, pengabaian kewajiban 20 persen tidak hanya berpotensi menimbulkan kerugian negara secara ekonomis, tetapi juga mencerminkan deviasi serius dalam tata kelola agraria yang membuka ruang bagi penyalahgunaan wewenang dan praktik koruptif.
Dugaan kerugian negara dalam kasus ini tidak hanya bersifat finansial, tetapi juga struktural. Negara berpotensi kehilangan kontrol atas ribuan hektare tanah strategis, sementara nilai ekonominya melonjak drastis setelah dialihfungsikan menjadi kawasan properti premium. Dalam konteks hukum tindak pidana korupsi, kondisi ini dapat dikualifikasikan sebagai penyalahgunaan wewenang yang merugikan keuangan negara, sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 jo. Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001. Pertanyaannya, apakah proses perubahan tersebut telah memenuhi prinsip transparansi, akuntabilitas, dan due process of law?.
Langkah Kejaksaan Tinggi Sumatera Utara yang menahan sejumlah mantan pejabat Badan Pertanahan Nasional patut diapresiasi sebagai awal dari penegakan hukum. Namun, publik menuntut lebih dari sekadar penindakan parsial. Kasus agraria berskala besar seperti ini hampir mustahil berdiri sendiri; ia melibatkan jejaring kekuasaan yang kompleks antara birokrasi, korporasi, dan aktor politik. Oleh karena itu, pendekatan hukum ‘keadilan untuk semua’ yang fragmentaris justru berisiko memperkuat persepsi “tebang pilih” dalam pemberantasan korupsi.
Di sisi lain, dimensi sosial dari kasus ini tak bisa diremehkan, karena data Konsorsium Pembaruan Agraria secara konsisten menunjukkan bahwa Sumatera Utara termasuk wilayah dengan intensitas konflik agraria tinggi, terutama pada sektor perkebunan skala besar yang tumpang tindih dengan klaim masyarakat lokal. Ketika sebagian lahan yang dialihkan statusnya justru diklaim telah dikuasai turun-temurun atau memiliki dasar administratif oleh warga, maka negara seharusnya hadir sebagai wasit yang adil, bukan sekadar fasilitator investasi—apalagi menggunakan pendekatan represif yang berujung kriminalisasi. Dalam kerangka hukum agraria yang menempatkan fungsi sosial tanah sebagai prinsip utama, pengabaian terhadap hak-hak masyarakat hanya akan memicu resistensi yang bereskalasi menjadi konflik horizontal. Lebih jauh, ketika konflik tersebut berlarut tanpa penyelesaian struktural, muncul kecurigaan publik bahwa situasi ini bukan semata akibat kelalaian, melainkan indikasi konflik yang “dibiarkan hidup” oleh oknum aparatus yang tidak bertanggung jawab, sebuah kondisi yang berbahaya karena merusak legitimasi negara hukum dan memperdalam ketimpangan akses terhadap sumber daya agraria.
Sejarah mencatat bahwa pada akhir 2013, gelombang protes dari masyarakat sipil seperti Forum Rakyat Bersatu Sumatera Utara (FRB Sumut) telah mengingatkan adanya dugaan perampasan tanah yang terkait dengan entitas perkebunan negara. Ironisnya, respons yang muncul justru berupa kriminalisasi terhadap suara kritis. Fenomena ini menunjukkan adanya kecenderungan penggunaan aparat penegak hukum untuk meredam dissent, alih-alih menindak substansi persoalan. Dalam negara hukum demokratis, kritik publik seharusnya dipandang sebagai bagian dari mekanisme ‘checks and balances’.
Lebih jauh, apabila pengalihan fungsi lahan dilakukan tanpa persetujuan tata ruang yang sah atau tanpa melibatkan mekanisme pengawasan legislatif serta pencatatan aset negara melalui Direktorat Jenderal Kekayaan Negara pada Kementerian Keuangan Republik Indonesia, maka proses tersebut secara fundamental cacat hukum. Dalam doktrin hukum administrasi negara, pelanggaran prosedur yang bersifat substantif tidak sekadar menimbulkan cacat administratif, tetapi dapat berimplikasi pada batal demi hukum (null and void). Konsekuensinya, seluruh produk hukum turunan—termasuk sertifikat Hak Guna Bangunan (HGB)—kehilangan legitimasi yuridisnya dan terbuka untuk digugat, baik melalui peradilan tata usaha negara maupun mekanisme hukum lainnya. Dalam konteks ini, kepastian hukum bukan hanya soal formalitas dokumen, tetapi menyangkut integritas keseluruhan proses pengambilan keputusan publik.
Bila penanganan perkara ini dijalankan secara transparan, akuntabel, dan menyeluruh dengan prinsip keadilan untuk semua, maka ia berpotensi menjadi preseden penting dalam pembenahan tata kelola pertanahan nasional yang selama ini sarat problem struktural. Namun apabila praktik “sulap hukum”—yang mengabaikan prosedur dan substansi—terus dibiarkan, maka negara justru mempertontonkan paradoks: hukum dijadikan alat legitimasi, bukan instrumen keadilan. Dalam situasi demikian, tanah yang seharusnya menjadi sumber kemakmuran rakyat sebagaimana amanat Undang-Undang Pokok Agraria Nomor 5 Tahun 1960 justru berubah menjadi komoditas yang memperkaya segelintir pihak sekaligus memperluas konflik sosial.
Pada akhirnya, kasus ini menjadi ujian serius bagi komitmen negara dalam menegakkan hukum agraria dan memberantas korupsi secara konsisten. Penegakan hukum tidak boleh berhenti pada aktor teknis di lapangan, tetapi harus menembus hingga ke level pengambil kebijakan yang memiliki otoritas struktural. Tanpa keberanian menelusuri rantai kekuasaan tersebut, reforma agraria akan tetap menjadi slogan normatif tanpa realisasi substantif. Negara kini dihadapkan pada pilihan yang tidak netral: berdiri tegak di atas prinsip keadilan sosial atau tunduk pada logika akumulasi kapital yang secara perlahan menggerus kedaulatan atas tanah sebagai sumber kehidupan rakyat.
Demikian.
Penulis Adv Muhammad Taufik Umar Dani Harahap, SH., Merupakan Praktisi Hukum Dan Aktivis Gerakan Rakyat Banyak.
