Tanah selalu lebih dari sekadar hamparan ruang geografis. Dalam sejarah Indonesia, tanah adalah sumber hidup, identitas sosial, ruang kebudayaan, sekaligus penopang kedaulatan rakyat. Dari tanah rakyat menanam, membangun rumah, menjaga leluhur, hingga mewariskan kehidupan kepada generasi berikutnya. Karena itu, ketika negara mengatur tanah, sesungguhnya negara sedang mengatur hubungan paling mendasar antara kekuasaan dan rakyatnya. Di titik inilah Peraturan Pemerintah Nomor 18 Tahun 2021 patut dibaca bukan semata produk administratif pertanahan, melainkan dokumen politik hukum agraria yang menentukan tanah ini berpihak kepada siapa.
PP No. 18 Tahun 2021 lahir sebagai aturan pelaksana dari Undang-Undang Cipta Kerja. Ia menggantikan rezim lama dalam pengaturan hak atas tanah, hak pengelolaan, rumah susun, dan pendaftaran tanah. Secara formal, regulasi ini dibingkai sebagai langkah percepatan investasi, efisiensi pelayanan pertanahan, serta kepastian hukum bagi dunia usaha. Namun dari perspektif hukum tata negara, pertanyaan yang lebih mendasar justru muncul: kepastian hukum untuk siapa? Negara? Investor? Atau rakyat sebagai pemegang kedaulatan sebagaimana di jamin Pasal 33 ayat (3) UUD 1945 bahwa bumi, air, dan kekayaan alam di kuasai negara untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat?.
Masalah paling krusial berada pada konstruksi pengakuan tanah ulayat dalam Pasal 70 sampai Pasal 72. Negara memang mengakui hak ulayat, tetapi pengakuan itu di beri syarat administratif yang tidak sederhana: masyarakat adat harus masih ada, wilayahnya jelas, pranata adatnya hidup, dan yang paling menentukan—terdaftar dalam sistem pertanahan negara. Dari sudut teori hukum agraria, ini adalah pergeseran besar. Dalam Undang-Undang Pokok Agraria 1960, hak ulayat hidup karena fakta sosial-historis masyarakat adat. Dalam PP ini, hak ulayat cenderung di anggap sah apabila telah masuk ke dalam arsip negara. Hak yang semula lahir dari sejarah hidup masyarakat berubah bergantung pada dokumen administrasi.
Disinilah persoalan menjadi serius. Sebagian besar wilayah adat di Papua, Tapanuli, Melayu pesisir pantai barat dan timur Sumatera, Kalimantan, NTB, NTT dan Maluku tidak pernah lahir melalui logika sertifikat. Ia hidup dalam batas sungai, hutan, batu besar, makam leluhur, dan ingatan kolektif komunitas. Tetapi ketika negara mensyaratkan legalitas melalui pendaftaran formal, maka tanah yang secara sosial nyata bisa kehilangan legitimasi secara administratif. Begitu tidak tercatat, tanah itu rentan dikategorikan sebagai tanah negara. Ketika status berubah menjadi tanah yang di kuasai langsung oleh negara, maka pintu berikutnya terbuka: pemberian izin usaha, konsesi, hak pengelolaan, atau kerja sama pemanfaatan dengan korporasi.
Skema tersebut semakin kuat melalui pengaturan Hak Pengelolaan dalam Pasal 10 hingga Pasal 19. Negara melalui kementerian, pemerintah daerah, BUMN, BUMD, atau Badan Bank Tanah di beri kewenangan menerima Hak Pengelolaan atas tanah negara, termasuk tanah yang berasal dari kawasan adat atau bekas hak tertentu. Secara yuridis, Hak Pengelolaan memang bukan hak milik. Tetapi dalam praktik ekonomi-politik, Hak Pengelolaan menjadi instrumen penguasaan yang sangat kuat karena dapat dikerjasamakan dengan pihak ketiga melalui skema sewa, kerja sama pemanfaatan, atau pemberian hak turunan diatasnya. Negara tampil sebagai regulator sekaligus operator bisnis pertanahan. Di titik ini batas antara fungsi publik dan kepentingan ekonomi menjadi kabur.
Persoalan makin kompleks ketika dikaitkan dengan Hak Guna Usaha. Dalam PP ini, HGU dapat diberikan hingga 35 tahun, di perpanjang 35 tahun, dan di perbarui lagi 35 tahun. Total 95 tahun. Secara sosiologis, itu bukan lagi izin sementara, melainkan penguasaan lintas generasi. Satu konsesi bisa melewati umur tiga generasi masyarakat adat yang kehilangan akses atas tanahnya. Anak lahir di luar tanah leluhurnya, tumbuh tanpa akses atas hutan nenek moyangnya, lalu meninggal ketika izin perusahaan masih berlaku. Negara menyebutnya legalitas investasi; rakyat sering merasakannya sebagai pelepasan hak yang nyaris permanen.
Dari perspektif hukum tata negara, problem PP No. 18 Tahun 2021 bukan sekadar soal pertanahan, tetapi soal relasi kekuasaan. Negara memiliki kewenangan konstitusional menguasai bumi dan air. Namun “hak menguasai negara” menurut putusan Mahkamah Konstitusi bukanlah hak memiliki seperti pemilik privat. Ia adalah mandat publik untuk mengatur, melindungi, dan memastikan distribusi manfaat sebesar-besarnya bagi kesejahteraan dan kemakmuran rakyat banyak. Ketika penguasaan itu lebih dominan di pakai untuk mempermudah konsesi dari pada melindungi rakyat miskin , masyarakat adat dan petani kecil, maka mandat konstitusi berisiko bergeser menjadi alat administrasi pengambilalihan.
Kasus-kasus konflik agraria di Papua, Tapanuli, Rempang, Kalimantan, Maluku, hingga pesisir timur dan barat Sumatera menunjukan pola yang berulang. Masyarakat hadir dengan sejarah penguasaan turun-temurun. Negara hadir dengan peta. Perusahaan hadir dengan izin. Ketika ketiganya bertemu, yang sering kalah justru masyarakat yang paling lama hidup di atas tanah itu. Konflik lalu bergeser dari sengketa batas menjadi sengketa legitimasi: siapa yang dianggap sah oleh hukum. Di sinilah hukum kehilangan wajah sosialnya dan tampil hanya sebagai instrumen prosedur administratif.
Karena itu, membaca PP No. 18 Tahun 2021 semestinya tidak cukup dari sudut investasi dan percepatan pembangunan. Ia harus di baca melalui lensa keadilan agraria, hak konstitusional warga negara, dan perlindungan masyarakat hukum adat. Negara memang membutuhkan pembangunan. Investasi juga penting. Namun pembangunan tanpa perlindungan hak rakyat akan melahirkan pertumbuhan yang timpang; investasi tanpa keadilan agraria hanya memperluas konflik sosial; dan legalitas tanpa legitimasi rakyat hanya melahirkan ketegangan berkepanjangan di daerah.
Pertanyaan akhirnya sederhana, tetapi sangat mendasar: tanah Republik Indonesia ini sesungguhnya untuk siapa? Untuk rakyat yang hidup di atasnya sejak ratusan tahun? Untuk negara sebagai pemegang mandat konstitusi? Atau untuk oligarki yang datang melalui izin dan konsesi? Jawaban atas pertanyaan itu akan menentukan wajah republik ini ke depan. Sebab ketika rakyat mulai merasa asing di atas tanahnya sendiri, maka yang sedang terancam bukan hanya hak atas tanah—melainkan kedaulatan rakyat itu sendiri.
Demikian.
Penulis Adv. Muhammad Taufik Umar Dani Harahap, SH., Merupakan Praktisi Hukum Dan Aktivis Gerakan Rakyat Banyak.
